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改革思索:水业,政府竞拍服务而非资产

时间:2010-03-02 来源:中国新闻周刊 作者:孙春艳

水业,政府竞拍服务而非资产

——专访清华大学水业政策研究中心主任傅涛

国家发改委原计划2009年内出台《供水成本监审办法》,因为水价的过度社会关注而一次又一次延后

兰州涨价为什么如此备受公众质疑?中国的水务改革模式究竟应该采取一种什么样的模式?政府应该在公共事业中承担什么样的角色?《中国新闻周刊》为此专访了清华大学水业政策研究中心主任傅涛。傅涛长期研究中国水务改革问题,是《水业政策与市场年度研究报告》的首席分析专家、建设部项目《城市水业市场化与管理体制研究》研究报告的主要负责人。

记者:2009年,你去兰威水务调研过,作为水业问题专家,你认为造成兰州水价上涨成为社会关注焦点的原因是什么?

傅涛:目前中国的水价制定比较粗浅,一般按照合法成本(物价部门的成本监审)加上一定利润率,再加上税费组成的。而定价问题实际上反映的是政府、企业、公众三方的关系,定价可以全部反映成本,也可以部分反映,如果将与水有关的全部工程项目、资源成本、环境成本等成本通通反映到价格中去,居民生活用水价格可能会到10元/立方米。政府是市政公用事业的责任主体,1998年水价改革之前,收费是象征性或补贴性的,改革之后水价有所提高,但是仍然不是全部成本。让公众通过水价付多少,是政府的选择,政府可以选择让公众以10元、5元或2元的价格来购买水。

物价部门的成本监审本质上是帮助政府识别供水公司、污水处理厂的真实成本是多少,哪些成本是合理的,哪些成本是浪费了,哪些成本是由于降低了服务造成的,哪些成本该计入哪些不该计入。政府知道这个成本以后决定到底向公众收取多少。定价是政府的另一套价格管理问题,成本监审是价格管理的基础,并不是成本直接推出了水价。

而政府选择高溢价转让水厂之后,公众对于水价上涨自然产生存疑。市场化改革之后,原先通过政府直属的事业单位进行运营来实现水业服务,现在由真正的企业向公众提供服务,水务公共服务的性质没有改变,政府仍然是价格的主导者。但是,公众肯定要担忧高溢价接手的企业有没有将成本转嫁到自己头上,这是很自然的事情。

中国新闻周刊:兰州水价上调之前,按照程序召开了价格听证会,详细说明了成本问题,为什么公众还是质疑?

傅涛:现在举行的水价听证会上,让听证会参与人所谓的公众代表在半天或一天时间内,行使知情权和决策权,实际上是个虚话。即使专业人士,也很难在短期内对自来水的合理性进行判断。因此,听证会本质上只是听取社会各界对价格的意见和支付意愿,并非对成本进行判断,更非价格决策会。

就如我刚才所说,政府确定水价并不完全取决于供水成本,采用听证会的形式让公众面对面对成本进行审查,只会将公众引入“供水成本决定用水价格”的误区,对消除质疑没有帮助。况且,水价一旦紧盯上了成本,一切就变得更加棘手,政府在上调水价问题上必然面临尴尬局面,不上调,企业亏损,无法运营;上调,公众质疑水价成本。

记者:你对政府高溢价转让水权的看法是?

傅涛:清华大学水业政策研究中心在2008年受有关部门委托对外资高溢价收购水厂进行了调研,我本人是不赞同溢价这一做法的。

长期以来我国实行普遍补贴性的福利低水价,后果是供水服务质量和效率低下,财政负担沉重,水资源浪费和紧缺并存。通过引入竞争,促使企业提高服务质量的水行业发展方向是正确的。

但是引入竞争的方式,只能是竞拍服务而非竞拍资产,不能谁出的价高就卖给谁。世界上许多国家的公共服务行业,政府在10年至30年的时间里无偿借给服务企业使用,企业帮助政府来提供服务。公共服务行业并非竞争性行业,是不能公开竞拍资产的。水业本质是服务业,保证供水的安全和质量。政府竞拍资产的结果必然影响水业服务质量的提高。

一些政府认为高溢价的部分是“额外收益”,将这些国有股权转让款取走用于其他民生领域,中国水行业本身的基础非常薄弱,水行业投资欠账和运营费的缺口很大,急需政府投入。水务资产溢价所得用于其他领域,是对水务行业来说是釜底抽薪的做法。

记者:长期以来,政府一直是水业建设、管理与服务的主角。从2003年中国开始水业改革至今已有六年有余,政府监管角色与现有的水业市场化进程是否合拍?是否发生错位?

傅涛:城市水业的成本与收益,无论是通过税收支付还是通过水费支付,事实上都是公众支付的。但是,受水业相对垄断经营方式的制约,作为费用支付方的消费者无法通过竞争性选择,来监管产品质量与服务,更无法有效控制成本与收益;对污水处理的付费实际上更是一种连产品都不能见到的消费支付。水业的这种公众无法有效监管的产业形式,决定了政府作为公众代表,肩负着重大的监管责任,政府需要对公众支付费用的有效性负责。

但是,先行的供水成本监审体系和价格管理体系,都有离开服务和质量,强调成本控制的倾向,因此存在系统风险。因为抛开服务效果和服务水平的单边成本控制,如果过于严格,必然造成服务水平的下降。不利于企业增进服务,提高安全保障。

因此,成本监管不能独立于服务监管之外,需要建立横向绩效比较的经济监管系统,对成本、服务、水质进行系统监管。价格监管是政府用以约束企业行为最为有效的手段,必须与其他监管相互协同。如果单纯由物价部门来制定和执行的这个办法,缺乏与其他相关部门监管的协作,一方面影响执行,另一方面,会使其他监管内容缺少价格这一强有力的约束。

记者:水价成本定价一直是广受争议的话题。据了解,国家发改委制定的《城市供水定价成本监审办法》(下简称《办法》)在2009年已经修订完毕,提交决策层。你也主持和参与了办法的起草,请问该办法为何迟迟没有出台?

傅涛:《办法》较多地考虑了行业平均成本定价的原则,也考虑了循序渐进的推进方式。《办法》对资产折旧、设施利用率、人员成本等关键因素做了一定程度的约束。但是具体内容等发布才能知道真实面目。

我认为如果定价机制能够更加科学,将会使水厂的资产价值重估。这也意味着对于打击不合理溢价会发挥一定积极作用。

但是,国家发改委原计划2009年内出台《供水成本监审办法》,因为水价的过度社会关注而一次又一次延后。但其出台已在计划之中,只是在寻找时机。

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