坚持正确方向，科学、规范地

推进城市水行业改革

刘志琪 2008年1月

水是人类生存和社会发展的重要物质条件，是一种有限的、无可替代的宝贵资源，也是实现经济社会可持续发展的重要保证。城市供排水包括污水处理是基础设施和环境建设的重要组成部分，是对国民经济发展具有全局性和先导性影响的基础产业，同时城市供排水、污水处理设施的建设，也是完善城市功能，提高城市化水平和人居环境质量的重要标志，城市污水处理，再生水利用等又是全国水污染防治和水环境治理及节能减排工作的重点领域。到2006年底，全国城市供水生产能力已达2.7亿立方米／日，年供水总量542.6亿立方米，用水人口3.23亿，用水普及率94.8%, 人均日生活用水量189.8升，供水管道总长度43万多公里。全国现有城市污水处理厂814座，处理能力6310万立方米／日，污水处理率57％，排水管道总长度26万多公里。

城市水行业过去长期受计划经济的影响，存在政企、政事不分，企业经营效益低下，管理和服务水平不高，价格机制不顺，收费制度不健全，无法良性循环等问题，至使政府财政负担沉重，行业发展受到严重制约。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的不断发展，城市水行业在国家相关政策的指导下，近十几年来也实行了开放市场，允许社会资本（包括国外资本和私营资本）参与供排水设施的建设和经营等投资和运营主体多元化及产权多元化的改革。据不完全统计，到2005年底，在城市供水方面，已经实行改制企业的供水规模和资产总额，分别占全国的21％和20％，其中外商（包括港商）所占比例分别为9.5％和7.7％。城市排水方面，实行改制单位的污水处理规模和资产总额，分别占35.2％和36.2％。社会资本，包括国外资本的进入，对于加强城市供排水、污水处理设施的建设，提高企业的经营效益和管理水平方面，起到了一定的促进作用。但是十几年来的改革也出现了一些必须引起高度重视的问题，如果不认真加以对待并有效地解决，将会对我国城市水行业的长远发展带来不利的负面影响。以下是我根据了解到的情况和掌握的材料，在调查和分析研究的基础上，提出的关于当前我国城市水行业改革需要引起重视的几个问题，供行业内外共同讨论。

一、水行业引入社会资本需尽快制定明确的法律和完善的配套政策，强化市场准入

城市供水（饮用水）是生活必需品，也是经济社会发展无可替代的重要物质条件，关系到人民群众的生命健康和切身利益及公共安全，也关系国家安全。始于上世纪80年代的公用事业私有化即公私合作制的改革浪潮，使一些发达国家在公用事业的制度上发生了重大变迁，但是，仍有许多发达的市场经济国家，如美国、日本、韩国和欧洲的一些国家以及我国的香港、台湾等，都没有把供水领域完全向国内外其他资本开放，而是主要由各级政府投资，国有企业经营或者委托经营，并由政府进行严格的控制和监督管理。在排水、污水处理方面，大多数国家也都是以政府投资为主，企业经营，有的实行特许或者委托经营。目前我国尚处于市场经济的初级阶段，在法制还不够健全，政府的行政和管理体制改革不到位，相关政策不完善和无明确准入条件限制，以及政府的监管体系还未完全建立起来的情况下，全面和大规模向社会资本开放，包括外国资本和私营资本，对于这种涉及重大原则、目标和方向性及政策性的问题上，目前还缺乏明确的、具有权威性和国家强制力的法律依据。同时由于我国现行体制和政府运行机制上固有的问题，使各地在具体的改革改制和利用外资进行合资合作与经营的过程中，出现了诸如决策不够科学、规范，合同条款不合理，固定回报、变相固定回报及当前的“溢价收购”等现象，造成了我国城市水行业的无序竞争及其产生的一系列后续问题，对整个行业的科学、健康、稳定与长远发展带来了一定的负面影响。因此，对于城市公用事业改革，特别是水行业改革的基本原则、目标、方向及改革应当采取的主要形式等，需要在总结实践经验和问题的基础上，尽快制定法律或行政法规，以便进一步明确准入条件，全面规范我国水行业的改革，避免出现更大的失误。

二、把城市水行业与其他竞争性行业同等对待，以引入社会资本作为主要目的改革是目标和方向上的错位

在我国改革发展的今天，对于公用事业领域，应当在社会主义市场经济体制下，给政府和企业重新定位，进一步确定企业和政府双方的责任、权力和义务，建立新型的政企、政事关系。因此，水行业的改革总体上应当明确四个方面的目标：

一是各级政府，特别是城市政府，首先应当转变观念，改变在计划经济体制下长期形成的思维方式和管理模式，从过去的直接管理转变为间接的监督管理，对包括城市供排水在内的公用事业，重点是对设施的规划建设、投资、价格、效益及服务等方面进行监管;二是解决体制机制和制度问题，包括政府的行政管理体制和运行机制及企业内部的经营管理机制等。通过改革改制和引入市场机制，达到创新体制、机制和建立符合市场经济发展要求的新型制度的目的；三是提高行业的整体效益、管理和服务水平，包括社会效益、经济效益和环境效益；四是建立完善的价格体系和收费制度，促进行业的良性发展。

近年来，由于把引资作为改革的主要目标，一些城市单纯为了筹集资金去引进外资或其他社会资本，没有把引资与整个行业的改革和推进企业化进程及产业化发展，进行制度创新，体制创新和引入市场机制更好地结合起来，同时一些地方在改革和引进外资的过程中，也没有把政府部门领导思想观念的转变和政府管理体制的改革，与推进企业改革更好地结合起来。特别是在城市排水方面，一些地方的政府领导急于解决基础设施建设资金的不足，单纯为了筹集资金而去盘活资产，有的地方不管基础条件如何，盲目搞BOT项目，目的只是为了吸引外资和其他社会资本，没有坚持利益共享、风险共担原则，注重的只是眼前利益，忽视了长远发展的需要，致使一些地方的改革未能取得实质性进展，并带来一系列后续问题。

三、水行业改革不应把经济效益作为主要目标，而应当把社会效益和环境效益放在首位

水行业的性质和作用决定了我们不应以追求它的经济利益最大化为主要目标，而必须把他的社会效益和环境效益放在第一位。当然，我们也不能像计划经济时期那样不讲经济效益，而使社会与环境效益缺乏应有的保障。首先，不能把包括水在内的公用设施的建设和管理责任全部推向市场，无论是发达国家还是发展中国家，也不管是任何制度下的政府，对于公用事业的责任都是不容推卸的。在当前我国市场经济发展的初级阶段，法制还不够健全，市场运行还不很规范的情况下，完全靠市场不可能真正达到我们预期的目标。第二、由于过去长期发展不平衡造成的基础设施欠账较多，特别是污水处理、垃圾处理等环境基础设施。多年来，以牺牲环境为代价换来的经济发展，使我们背上了沉重的包袱，在资源环境方面也造成了很大的压力，因此，当前我国在水污染防治方面的任务还相当繁重，需要大规模的资金投入。在这种情况下，每年上千亿的投入，单纯靠政府是有一定困难，但是也不能完全推向市场，政府在这方面的资金投入是必须的，也是其责任所在，政府要把有限的资金用在该用的地方。第三、在水行业改革和设施的规划建设等方面，不能只讲投入产出，也不能以资产管理及资产的保值增值为主要目的，要把保证供应和服务等社会和环境效益放在首位，这是政府办公用事业的宗旨，也是任何时候都不能偏离的方向。目前各地有一种倾向，就是一谈改革就是搞资本运作或者出让产权，当然，在水行业进行产权改革，是当前解决政企分离、引入市场机制的一个有效途径，但不是惟一的途径。一些地方在进行产权改革的过程中，不是把解决体制机制问题作为重点，而是以搞产权出让和资产拍卖为主，偏离了公用事业改革的目标和基本原则，留下了一系列的隐患，给公用事业的健康和长远发展带来了诸多不利的影响。

四、水行业的改革不仅是企业自身的事情，需要政府和企业的互动

城市水行业的改革应当包括两个方面，首先是政府行政和管理体制的改革；其次企事业单位的改革改制。我国的城市供水、排水、燃气、供热和公共交通等行业，过去长期都是由城市政府直接管理下的国有企业（事业单位）独家经营，并且在计划经济体制下，使企业和政府形成了一种固有的关系和千丝万缕的联系，这也是旧的体制和观念下的产物，许多都是不符合市场经济发展要求的，也是制约和影响行业改革发展的重要因素，这些单纯靠企业自身是无法改变的，必须是政府和企业共同行动。各级政府和主管部门领导思想观念的转变和政府行政与管理体制的改革，是整个行业改革的重要组成部分，应当与企业的改革改制结合起来，只强调企业要改，忽视政府自身改革的必要性及其对企业改革所产生的关键性作用，会使企业改革不规范、不科学，甚至流于形式，达不到预期的目标和效果。总结十几年来水行业改革的成功与失败，经验与教训，无不与政府的体制改革与决策机制有关。目前已经到了必须认真总结经验的时候了，不仅企业要总结，更重要的是各级政府应当进行总结。改革的经验和成绩是有的，但失败和教训是惨痛的，我们不能对此熟视无睹，否则，就是对不起行业，对不起国家和子孙后代。我们既要总结政策引导方面的问题，也要总结具体操作上的失误以及所存在的一些深层次的问题。要研究在现行体制下，如何科学、规范地推进改革，避免以往的失误再次发生，更要避免给各地政府和当地群众造成不必要的损失，给行业发展埋下不应有的隐患。

五、对公用事业的改革要区别对待、分类指导，对水行的改革要保持政府的控制力

水、燃气、公共交通、城市供热等是生产生活的必要条件，都属于公用事业，有其共同的特性，但是也有各自不同的特点，因此，对公用事业的改革，既要在一些重大原则问题上进行统一规定，也要根据各自不同的特点和实际情况，提出分类指导的原则、政策和规定。城市供水与燃气、供热等行业虽然都属于公用事业，但它与其他行业不同的是，燃气、供热、公共交通等都有替代品，而水是不可替代的，同时水比粮食和其他食品对人的需求来说也更为重要，对供水的质量和安全性要求也就更高，因此供水是不同于其他公用事业的特殊行业。

 近年来，随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，我国的水污染问题也越来越突出，水资源短缺和水源污染导致了供水的不安全隐患大大增加，近两年水污染突发事件的频繁发生充分证明了这一点，同时国家对饮用水的标准及人们对用水的需求都在提高，使得各级政府主管部门和供水企业面临着水源水质的污染和国家水质标准提高的双重压力，并且还要在这种压力下尽可能地采取各种措施来保障供水的安全。城市排水包括污水处理、再生水利用等，是整个水循环系统的重要组成部分，虽然不像供水在安全方面要求那样高，但也是关系到治理水污染、保护和改善水环境及保障水系统安全的必要条件，没有完善的排水、污水处理设施，水环境质量得不到很好的保护，供水的安全也将无法保障。

鉴于水行业的特殊性及它无可替代的作用，供水、排水包括污水处理行业的改革，应当有别于其他公用事业，特别是城市供水。在引入市场机制，实现政企分离，提高企业的经营效益、管理和服务水平的同时，必须保持政府对行业的控制力，并实施有效的监管，以保证各项设施的安全、正常运行及服务的质量和供应的连续性。在当前水行业已经实行产权改革的情况下，应当保证当地政府在国有资产方面的绝对控股，这是保持政府对企业的控制力和实施有效监管的重要前提。

六、应当依法推进特许经营制度的实施，进一步规范我国的公用事业改革

 特许经营虽然不是什么新的制度，作为一种委托经营的方式，早在古希腊和古罗马时代就有类似做法，在19世纪的欧洲，特别是法国，开始以特许经营方式开发建设供水、污水处理及铁路和交通等设施，使特许经营发展到了一黄金时代。特许经营应当包括BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—再移交）、BT（建设—移交）等形式。100多年来，特许经营方式被西方国家的实践证明是一种比较有效的制度，特别是在经营公用事业方面。但是每个国家的经济社会发展、政治和法律环境及思想观念等方面的情况不同，实施特许经营制度的基础也就不同。因此在公用事业改革方面，应当根据我国的国情、现状和实际来确定实施特许经营制度的目的、方式、深度及范围等。

首先要明确的是特许经营既不是完全的私有化或市场化，也不是政府公共部门的直接经营或干预经营，它是公共部门干预和企业经营（私营、国营或公司合营）之间的一种平衡关系和权力、义务再分配的产物，因此，特许经营制度的实施与产权改革没有直接的关系。第二、特许经营的委托方和被委托方之间是一种合作，双方既有合同关系（不管合同内容多复杂），又是合作伙伴关系，不是我国计划经济时代遗留下来的那种政府与企业之间的上下级关系，双方的权力、义务应在合同条款中进行明确，因此，合作双方要建立在相互信任和持久合作的基础之上，并且要共担风险，共享利润。第三、实施特许经营并不意味着政府的责任和义务不存在了，政府对于公用事业的责任和义务在任何情况下都是无法推卸的，只不过在不同的情况下表现的形式有所不同，各级政府也必须充分地认识到这一点。第四、实施特许经营的最大好处是能够消除政府对经营企业的行政干预和种种限制，企业的一切行为都是依据法律和合同条款来执行，从而能够大大提高企业提高经营效益和管理与服务水平的积极性，有利于公用事业的发展。当然，前提是特许经营制度必须是真正实施，并且是依法实施到位的。

我国应当在进一步完善配套法规政策的基础上，全面实行特许经营制度。应在建设部2004颁发的《市政公用事业特许经营管理办法》的基础上，强化有关法律法规，进一步明确要在全行业全面实行特许经营制度，并加强执行的强制力。在实施特许经营的过程中，还必须根据我国的经济社会发展及地区之间差别较大的现状，实施的深度和广度应当有所不同，政策上也应当有所区别。无论是国有企业还是已经合资合作的企业，都应当通过与政府签订特许经营协议的方式，明确双方的责任、权力和义务，实现政企分离，并使企业完善法人治理结构，转换经营机制，提高效益和管理水平，改善服务，以此实现真正意义上的改革。

七、价格机制不顺、水价改革不配套、价格不到位等仍然是制约城市水行业发展的关键问题

水价包括原水费（水资源费）、自来水供水价格、污水处理费及再生水费等，这些都是影响和制约水行业发展的关键所在。而目前价格机制不顺，水价改革不配套，价格不到位等仍然是普遍问题。

目前主要的问题有：一是水价及价格成本的构成不够科学规范，缺乏严格的规定和成本价格的约束机制，现有的规定也没有得到有效的执行。许多不该进入价格的收费和搭车收费的现象还很多，虽然有些收费也有地方政府的规定，但实际上很不规范，既增加了居民的负担，也挤占了水价的调整空间，还有的城市把提高行政事业性收费标准作为提水价来对待，所提费用全部归政府，与企业的水价无关；二是根据现在各个城市供排水企业的现状，在没有实行有效的改革改制，经营机制没有完全转换到位的情况下，企业仍然缺乏加强经营管理和控制成本的内在动力，使企业的成本难以得到有效的控制和约束，也使水价的确定和调整很难建立在科学的基础之上，不利于规范成本和价格的管理；三是水价与相应的经济监管制度和机制尚未完全建立，相关的法律法规不健全，政府和相关部门在缺乏依据的情况下，对企业的投资和价格等难以实施有效的监管。

综上，水价改革不是一个孤立的问题，对于与水价改革密切相关的政府管理体制改革，供排水企业的改革改制，投资体制和国有资产管理体制的改革等，目前还缺乏统一的认识和统筹的规划，使各项改革不够协调配套，也使水价的改革难以取得实质性的进展。城市供排水不是追求高额利润的行业，不能以盈利为目的，但是也不能让企业没有利润，使其缺乏控制成本和提高经营管理水平的积极性，因此，水价改革应当与企业的改革改制等其他改革同步进行。

    八、应当培育国有控股的大型水务集团，实行跨地区的投资建设和运营，推动区域协调和城乡统筹发展

应以发达地区的相关企业为重点，培育国有控股的大型水务集团，在全国范围内实施跨地区参与供排水企业的改革、重组、投资建设和运营，推动区域协调和城乡统筹发展。鼓励像首创股份、天津创业环保、深圳水务投资公司等国有控股的涉水类上市公司，积极参与国内其他地区供排水企业的改革，利用我国现有的、已具备一定优势的企业，以市场主体身份和市场经济手段最大程度地参与全国水行业的改革和发展，提升中小城市供排水企业的技术、管理和服务水平，以缩小在供排水领域的地区差别，为促进全行业和地区之间的协调发展及建设和谐社会作出贡献。