中国水业特许经营:与多种模式结合

由于中国水业市场化改革是在探索中前进,目前城市水业的改革现状可谓是多种模式并存:BOT,TOT项目类型已经大量涉及新,旧建水厂项目,尤其是污水处理项目;个别城市尝试实施了管理权转让;少量城市进行了整个水系统的整体特许经营;水业主体企业的企业化改制进展缓慢,大部分没有实现真正的转变,仍然受到政企不分的困扰;少部分水业主体企业实现了社会资本以合资形式的进入;个别城市还尝试了自来水企业全面私有化。

不同的市场化模式需要与其相应的法律,政治,经济,监管来支撑。同时,不同的水业市场化模式之下,将演变出不同的资产模式,不同的责任承担和政府监管模式。

水业市场化改革中多种模式的并存已成为事实,因此形成市场化实施层面的混乱。目前,行业中将所有市场化模式统称特许经营,没有区别不同模式下,责任,产权和监管体系的不同,按照一个标准和管理程序去要求和管理这些项目,这是目前水业市场化改革执行混乱的根源。

这种混乱主要表现为:对特许经营协议是行政许可还是经济合同的争论;是否一定需要竞争才能获得特许经营权的争论;特许经营权是授给城市水务集团还是授给BOT项目公司的争论;政府是否需要独立监管机构的争论;对BOT项目是否要进行成本监管的争论;水价形成机制的争论等等,这些争论的根本在于对市场化模式认识的模糊。

业内人士认为,在目前的条件下,竞争性特许经营模式将成为中国水业市场化改革的主导模式。

原因如下:首先,如果没有社会资本的进入,传统水业企业缺乏足够的动力实现真正的政企分开,这使得以国有企业为主导的专营式特许经营模式难以有效推进。

另一方面,包涵了私有化的专营式特许经营模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律体系的支撑,以及公众监管体系的完善等,难于在短期内完成,而中国的公用事业市场化改革又已经全面展开。