随着人类社会和科学技术的不断发展，人类对洪水的调控能力在不断地增强。但是， 洪水灾害所造成的损失却有增无减。究其原因，并不是致灾因子——洪水量级的增大和洪水发生频率的增加，而是承灾实体—人类社会无序的发展所产生的负面影响所致。我们要实现水利的现代化，研究制定新世纪的制水方略，需要转变所谓洪水灾害的观念和调整防洪减灾的思路,认真处理好水与自然生态环境、水资源与社会经济发展的关系，规范人类的行为，调整经济发展的思路，从根本上减轻洪水灾害。

   一、洪水灾害双重属性的认识问题

无论在任何地方，只要发生较大强度的暴雨，就会有洪水产生；至于洪水灾害，则只有在人类活动的地方才会发生，这是一个很普通的道理。在远古的洪荒时期或是在无人的荒原地带，尽管洪水滔天，也无所谓灾害，只能曰之为自然现象。由此可见，洪水灾害的概念应该包括二层含义：其一是致灾因子——洪水；其二是成灾实体——人类社会，两者是缺一不可的。

要经济有效的防洪减灾，一方面要改善生态环境，减少洪水产生，并兴建必要的防洪工程，以制约洪水泛滥；另一方面要调整和规范人类活动和社会经济的发展，并结合非工程措施以减轻洪灾发生时所造成的损失。相应，洪水灾害双重属性理论便应蕴而生。该理论的认识来源，一是吸收了国外防洪思想的新进展，可持续发展理论；二是继承了我国传统治水的自然观，与2000多年以前的贾让治水三策为代表的改造自然与适应自然相结合的传统思想一脉相承。

洪水灾害双重属性理论的根本点在于，防洪减灾的目标是以较少的投入，换取较大的减灾效益；而不是不加限制地提高工程防洪标准，一味的依靠修建防洪工程措施来战胜洪水。要处理好工程防洪与非工程防洪的关系。洪水泛滥是自然灾害，防洪不能完全仅依靠建设拦蓄工程和修筑堤防、加高堤坝束水，把洪水视为异物，统统把其送到大海里去，一排了之；而是需要调整防洪减灾的思路，一方面要采取工程措施蓄、滞、泄、导，防止江河洪水泛滥；另一方面要采取非工程措施，规范人类活动，调整经济发展，并适应自然保护、改善生态环境，以减少洪水发生和减轻洪水发生时的洪灾损失。