三年来，各地水利系统贯彻党的十五届五中全会关于“改革水的管理体制”的精神，以地方机构改革为契机，水务管理体制改革取得了重要进展，收到了显著成效。水利系统上下普遍认识到水务管理体制改革是实施可持续发展战略的必然要求，是深化水利改革的需要，是经济社会发展的大势所趋。

　　一、 水务管理体制改革的发展

　　新中国成立以来?适应社会经济的发展和改革开放的要求，我国的水资源管理体制也在不断地发展和深化。

　　1.水务管理体制改革的产生

　　我国最早的水务管理体制改革从深圳开始。在城市发展的实践和连续发生的旱涝灾害中，深圳市政府首先认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月组建了水务局，对城乡涉水事务进行统一管理，收到了明显成效。改革开放以来，作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源越来越成为经济社会发展的主要制约因素，水资源分割管理的体制越来越不适应生产力发展的要求，在城市地区表现最为突出，不符合水循环的自然规律；而且政出多门，职能交叉；政企不分，效益不佳，也不符合统一、精简、效能的科学管理原则。因此，水的管理体制到了非改不可的时候。

　　2.水务管理体制改革的依据

　　我们现在进行的水务管理体制改革是有科学理论和现行法律依据的。

　　（1）理论依据

　　江泽民总书记提出“要加强流域水资源统一管理与保护”。要解决城市可持续发展的水资源保障问题，建立以流域统一管理为指导思想的城乡水务统一管理体制是当务之急。

　　城乡水务统一管理符合城市自身发展要求。城市经济规模大，人口密集，点源污染高度集中，对防洪要求很高，供水保证难度大，水污染防治任务繁重，这种现实情况对城市可持续发展和现代化的水务工作提出了前所未有的要求。城市化的快速发展，城市范围的不断扩大更需要城乡水务统一管理。

　　城市化地区水资源分割管理导致的种种弊端说明必须实现城乡水务统一管理。目前大部分城市水资源管理状况是“多龙管水，政出多门”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”。工作交叉，责任不清，弊端甚多。

　　国外经验表明城乡水务统一管理有利于水资源优化配置和可持续利用。只有在城市水资源统一管理、统一调度的基础上，才有可能依据本地区水资源状况，合理确定城市发展规模和产业结构调整的方向。如果不科学地依据城市本地区水资源和客水资源（要充分考虑到客区经济发展造成的来水减少和污染增加），调整产业结构和确定城市发展规模，将在21世纪的城市中造成水贫困。

　　（2）政策法规依据

　　《中华人民共和国水法》规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源工作。”

　　《中华人民共和国防洪法》规定：“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪组织、协调、监督、指导等日常工作”；“县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域范围内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作”。

　　党的十五届五中全会决议提出：“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”。

　　江泽民总书记在1999年中央人口资源环境工作座谈会上就指出：“积极推进资源管理方式的转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理和合理利用。”在2002年中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记进一步强调“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率”。

　　水利部三定方案：“统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）；拟定水利行业的经济调节措施，指导水利行业的供水、水电和多种经营工作；组织、协调、监督、指导全国防洪工作。”

　　《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》（国发2000-36号）要求：“加强水资源的统一规划和管理，重点加强地下水资源开发利用的统一管理。大力提倡城市污水处理回用等非传统水资源的开发，并纳入水资源的统一管理和调配。”

　　3.现代水务管理体制的内涵

　　现代水务管理体制是有其特定内涵的，它是一种以城镇为中心、城乡结合的水资源统一管理体制。认识现代水务管理，首先要搞清城市的水问题。

　　（1）现代城市的水资源问题

　　循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性，地表水和地下水被开发利用后，可以得到大气降水的补给。每年的补给水量是有限的，多年平均用水量不能超过多年平均补给量。循环过程的无限性和补给水量的有限性，决定了水资源在一定限度之内才是用之不竭的。天然水循环的过程及分配方式是：降水降落到地面以后，有10%左右形成地表径流，有40%左右消耗于陆面蒸发和填洼，大约50%通过入渗蓄存在地下水位以上的土壤包气带中，或通过重力形式补给地下水。在城市化地区，由于建筑物和地面衬砌的影响，不透水面积增加，即“城市地表硬化”，截断了水分入渗及补给地下水的通道，导致地表径流增大，土壤含水量和地下水补给量减少。城市水资源系统较自然水资源系统的这一改变，产生了一系列的问题。

　　水资源短缺，供水紧张 由于城市取水集中，容易出现水量型缺水；排污集中，容易出现水质型缺水，有些城市两种缺水类型都存在，成为水量水质双重压力的缺水地区。我国663个建制市中，有400多个城市缺水，其中严重缺水城市110个，年缺水量60多亿m3，影响工业产值2000多亿元。

　　水质污染 90%以上的城市水体水质劣于Ⅳ类，50%的城市供水水源地达不到饮用水标准，南方城市水质型缺水超过60%。由于污水排放量不断增加，而处理能力跟不上，城市水环境恶化趋势未能有效遏制。

　　重复利用率低 国际平均水平用水重复利用率为50%，我国只有20%；发达国家污水处理率达到90%以上，而我国只有30%；由于用水方式和工艺落后，造纸行业每吨产品用水国际水平为50～200t，我国达到400～600t，排放废水国际水平为排放BOD当量14～24kg，我国达到60～300kg。

　　管理不善 城市地区水资源城乡分割、地表地下水分割管理，没有一个部门真正对城市水问题负责，节约用水、计划用水、定额管理和提高水价都难以落实。