基金2000年开始运作,运作模式是由一个私营资产管理者以及董事会管理,董事会由来自地方社区、水电企业、国家区域保护专家、地方NGOs和政府的代表所组成。基金独立于政府,但可以通过与环境专家的协作确保与政府规划的一致。该项目由专业团体执行,并吸纳地方参与。根据基金的要求,管理费用控制在总费用的10%-20%。
(四)日本流域生态补偿的现状和主要模式
在亚洲,日本很早就已经认识到建立水源区利益补偿制度的必要性。在1972年,日本制定了《琵琶湖综合开发特别措施法》,这在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》中,则把这种做法变为普遍制度而固定下来。
目前,日本的水源区所享有的利益补偿共由3部分组成:水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民的直接经济补偿;依据《水源地区对策特别措施法》采取的补偿措施;通过“水源地区对策基金”采取的补偿措施。
(五)哥斯达黎加流域生态补偿的现状和主要模式
在流域生态补偿方面,比较成功的例子还包括哥斯达黎加的生态补偿实践。哥国内的Energia Global(简称EG)是一家位于Sarapiqui流域、为4万多人提供电力服务的私营水电公司,其水源区是面积为5
800hm2的两个支流域。由于水源不足使公司无法正常生产,为使河流年径流量均匀增加,保证水量供应,同时减少水库的泥沙沉积,Energia Global按照每公顷土地18美元的标准向国家林业基金提交资金,国家政府基金则在此基础上按每公顷土地另外添加30美元,以现金的形势支付给上游的私有土地主,同时要求这些私有土地主必须同意将他们的土地用于造林、从事可持续林业生产或保护有林地,而对于那些刚刚采伐过林地或计划用人工林来取代天然林的土地主将没有资格获得补助。另外两家哥斯达黎加公共水电公司和一家私营公司也都通过国家林业基金向保护流域水体的个人进行补偿。
当然,除了以上几个国家的典型实践外,巴西、澳大利亚、南非等都开展了相关的实践探索,在这些探索过程中也包括中国的新安江、金华江等流域的补偿试点,这些试点都为流域生态补偿理论和实践的发展起了重要的推动作用。
三、国外流域生态补偿的特点及对中国的借鉴意义
(一)国外流域生态补偿的特点
首先,国际和国内的补偿无论是从内涵的本质还是从所应用的领域,都具有很大的相似性,这就决定了在开展补偿的过程中,在充分考虑国情的情况下,可以适当地借鉴国外的一些成功经验和做法。
其次,国外在分析了公共财政手段和市场手段的适用条件、优缺点的前提下,适当地综合运用两者,有力地推动了流域生态补偿的开展。
第三,国际上在补偿付费方面采用了公共交易、私人交易、生态标记等一些方式,根据各自的不同特点,中国可以加以改革、创新和运用,做到不盲从、不照搬,科学地消化吸收。
第四,充分尊重补偿方式的透明、开放、自由和灵活,并提供相应的法律制度保障和相关的政策配套的支撑,保证补偿工作的有序、有理、有节的开展。
(二)对中国流域生态补偿启示
目前,中国在建立流域水环境保护的生态补偿机制中,存在着政府主导的交易和市场主导的交易两类流域生态环境服务的方式。多年来,大部分河流的上游地区都开展了积极的生态建设和环境保护工作,但中国大多数河流的上游地区又是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域,难以独自承担建设和保护流域生态环境的重任,加之这些地区对于摆脱贫困的需求又十分强烈,导致流域上游区发展经济与保护流域生态环境的矛盾十分突出,如何协调好这种关系,就需要下游受益区和中央政府来帮助流域上游区分担生态建设的重任。
为保障各流域的生态安全、保证流域水资源的可持续利用,理顺流域上下游间的生态关系和利益关系,加快上游地区经济社会发展并有效保护上游的生态环境,以促进全流域的社会经济可持续发展,建议在以下方面采取相应的措施:
1.进行流域生态补偿的总体思路
一是确定流域的尺度;二是要确定流域生态补偿的各利益相关方即责任主体,在上一级环保部门的协调下,按照各流域水环境功能区划的要求,建立流域环境协议,明确流域在各行政交界断面的水质要求,按水质情况确定补偿或赔偿的额度;三是按照上游生态保护投人和发展机制损失来测算流域生态补偿标准;四是选择适宜的生态补偿方式;五是给出不同流域生态补偿的政策。
2.流域生态补偿的标准
科学计算和确定补偿的标准和价格,是进行流域生态补偿的重点和难点。要建立在对生态投资所导致的生态资本的增殖具有权威的并且一致公认的评估方法。生态投资导致生态资本增值的难以计量,是建立生态补偿机制的主要障碍,且目前尚缺乏具有公认度和可操作性的标准。因此,通过机会成本法粗略计算水生态保护的补偿价格,可以作为一种参考的方法。
在确定补偿标准的时候,应充分考虑流域保护地区的政府、企业和个人为保护流域生态环境而付出的经济成本,即实际的经济投人;又要考虑到区域发展的机会成本的损失,即无形的经济投入。
此外,确定的标准还要综合考虑各方面的因素,如相应的物价波动、水价,以及下游支付主体的支付能力和支付意愿等。不难看出,补偿标准是整个补偿过程中最难确定和实施的,只有考虑全面、公正,制定的补偿标准才能更科学合理,才能够更好地促进公平,保护流域生态环境。要始终以实现上下游地区平等的生存权、发展权为目标,并且建立可操作性的生态补偿法规体系,科学公正的补偿标准才能确定和执行。
3.生态环境服务支付方式的选择
当补偿区域为小尺度流域,生态环境服务的受益者较少并且比较明确,生态环境服务的提供者在可控制的数量之内时,宜采取一对一的交易方式。
当补偿区域为大尺度流域,生态环境服务的受益者众多,生态环境服务的提供者众多时,建议采取公共支付的方式。
当生态环境服务可被标准化为可分割、可交易的商品形式,建立起市场交易体系和规则时,可以采取市场交易的方式;而当能为以生态环境友好的方式生产出来的产品提供可信的认证服务时,生态标记的方法相对来说较适宜。