一、导言
经历了经济低速增长、社会发展恶化的“失落的10年”，拉美国家于20世纪80年代末90年代初开始对传统的经济发展战略以及相应的政策措施进行全面改革，加快了经济市场化和自由化的进程。特别是进入90年代之后，拉美国家在更广泛的领域内进行了更深入的改革，加快了私有化进程，公用事业市场化便是这一改革的重要组成部分。
中国和拉美国家同属于发展中国家，虽然社会制度不同，但在改革与发展的道路上面临着许多相似的挑战和机遇。中国与拉美各国的公用事业改革都是在全球化的大背景下进行的，都在考虑如何发挥市场机制的作用、如何进行国有企业改革、如何调整政府干预经济的方式和力度、如何开放市场和吸引外资等问题，都面临着如何协调改革、发展与稳定三者之间关系的重大任务。2003年中国人均GDP达到1090美元，超过1000美元，经济社会发展达到一个转折点。一方面，社会消费结构升级，经济进入快速起飞阶段；另一方面，结构变动更为剧烈，各种矛盾可能更为突出。拉美各国人均GDP就长期徘徊在一两千美元的水平上，陷入所谓的发展陷阱。此外，人均GDP超过1000美元后，社会对公用事业服务的要求就更高了。吸取拉美国家公用事业改革中的经验教训、避免“拉美化”危机对正在进行中的中国公用事业市场化改革具有重要的参考意义。
二、拉美国家公用事业市场化过程中的产权改革
公用事业大体存在两种产权制度模式：一是政府建立国有企业直接垄断经营，由公共部门提供公用事业服务；二是由民营企业负责经营公用事业，政府对其进行某种限制或规定。一般来讲，产权拥有的剩余利润占有率激励企业经营者提高努力程度，而经营者的努力程度决定了企业的效率。因此，公用事业产权从公有向私有的转变有利于改善企业激励机制，提高企业运营效率。就拉美国家而言，推进公用事业的产权改革还源于一些现实原因：首先，由公共部门提供公用事业服务的传统方式暴露出种种弊端，公用事业服务供给陷入低效和不足并存的恶性循环；其次，公共财政提供公用事业服务步履维艰，吸引私人资本、减少预算赤字成为拉美国家公用事业改革的要务；此外，世界范围内的服务自由化吸引了大量资本流入拉美公用事业部门，为改革提供了机遇；最后，技术进步和规制创新不断模糊了公用事业服务和私人物品之间的界限，使市场化改革成为可能。具体说来，拉美各国主要通过以下方式实现公用事业产权向私人部门的转移：
（一）拆分并出售原国有垄断企业
拉美各国通常在拆分的基础上分阶段出售公用事业原国有垄断企业。以阿根廷电力为例。在1992年1月电力产权改革前，联邦政府所有的电力公司一统天下：布宜诺斯艾利斯电力公司（SEGBA）为全国最大的城市群提供电力服务；国营水利电力公司（AyE）经营若干发电厂、输电线及各省的配电系统；北部巴塔哥尼亚水力发电公司（Hidronor）经营科马约地区的大型水电站，向首都布宜诺斯艾利斯输送电能。改革后，SEGBA被分割并出售了其六个发电专营公司中的五个和三个配电专营公司。其中两个配电专营公司Edenor SA和Edesur SA在1992年9月出售时的价值占整个电力部门出售收益的三分之一以上。AyE被分割成十二家火电公司和四家水电公司并实现私有化。Hidronor紧随其后，被分割成5家水电公司并于1993年出售了其中的四家。将企业直接出售给私人可迅速增加政府财政收入，有助于缓解公共财政赤字和外债压力。
（二）公开竞拍国有企业资产和股份
政府公开拍卖需要私有化的国有企业部分或全部资产可以确保国有资产的最大经济利益以及最终成交价格高于政府为国有企业开出的实际底价。例如，秘鲁政府在出售为首都利马地区提供基本电信业务的秘鲁电信公司（CPT）和经营长话业务并为余下地区提供本地电话服务的国家电信公司（Entel）时采用第一价格封闭（first
price-sealed）投标机制，把企业拍卖给出价最高的竞标者。结果西班牙电信（Telefónica de
Espaňa）以20亿美元，高出第二名和政府估价约12亿美元的优势，获得了CPT和Entel约35％的普通股。类似，1986至1987年间智利电力监管部门ENDESA通过公开竞标出售了发电能力小于50MW的小公司。
（三）通过证券市场出售股份
通过在国内外股票市场上公开挂牌出售国有企业股票实现公用事业企业所有权的改变是少数大型企业产权改革的方式。例如，1991年12月至1992年3月阿根廷政府在证券市场上出售阿根廷电话公司30%的股份，1993年阿根廷政府在国际证券市场上出售天然气垄断开采和生产商YPF公司45.3%的股份。又如1987年8月智利电信公司（CTC）的股份在股票交易市场上公开交易，澳大利亚债券公司（Bond Corporation
Australia）成功地从CORFO处购买了CTC
30％的现行股份，并通过其它购买最终获得CTC
50.2％的所有权。从总体上看，拉美各国在股票市场上公开出售国有企业的比重存在很大差异。
（四）通过公开竞拍获得租让合同
租让（concession）是一种契约，政府通过该契约赋予另一方（往往是私人）经营某一公用事业、使用属于政府的资产、行使政府赋予的权利的权力。根据租让合同，政府把公用事业经营权转让给私人，受让人在一定期限内使用这些权利同时缴付租金并承担经营管理和投资等义务。租让实际上是将公用事业的经营权承包给私人资本，公用事业的所有权仍在国家手里。通常情况下，受让人通过公开竞标的方式产生。以阿根廷的改革为例。1992年10月原垄断天然气输送和分配的下游公司Gas del Estado被重组为2家高压输气公司和8家配气，1992年12月这些公司被授予特许租让区域。1993年5月Aguas Argentinas SA
consortium与国家卫生局签订了为期
30年的租让合同，负责为首都布宜诺斯艾利斯供水及进行污水处理。这一租让合同的主要目标是降低政府的经营成本和消费者的使用费用。租让权授予那些满足技术和资金要求并在现行公共资费下提供最大折扣的公司。
（五）资本化
资本化（capitalization）不同于一般的私有化，私有化过程中政府把国有企业大部分所有权转移到私人部门手中的同时可以自由支配出售企业所得收益，而资本化过程中政府不能自由支配出售企业所得收益。玻利维亚的公用事业产权改革以资本化为主要特征。政府把原国有企业50％的股份转移给获胜的竞标者，把另外45％的股份转移到私人养老基金以确保社会保障和增进社会福利，把剩余5％的股份转移给企业职工。竞标成功的投资者负责公用事业企业的管理，并承诺将其为获得该50％的股份而拍出的竞价用于公用事业企业的发展。投资者必须在规定时间内（一般为6至8年）兑现这些投资。此外，投资者必须履行包括拓展覆盖、质量标准及受价格规制在内的义务及其它长期合约（通常为40年）规定的条款。使用资本化这一措施时，优先考虑吸引投资。这说明玻利维亚资本化改革的目的不是解决财政赤字，而是吸引私人和国外投资、提高公用事业运营效率、改善经济关键领域的管理。
（六）大众资本化
大众资本化是出售国有企业股份的方式之一，但出售时硬性规定向本企业职工出售的比重，通常为5%~10%不等。大众资本化有着确保企业职工利益和降低所有权集中程度的特殊政治目的。20世纪80－90年代的第二轮私有化浪潮中，智利政府采用了大众资本化。在这一政策下，职工可预支其未来的买断收益购买将要私有化的企业股份。此外，职工退休时如果企业股票的最终价值低于原来价格，职工将得到补偿。这一政策的根本目的在于吸引职工的参与、抵消职工的可能损失、避免职工退休时福利的减少，而且有利于避免私有化导致的企业所有权集中，从而获得对公用事业市场化更多的支持。以1985年智利电力部门的大众资本化为例。Chilgener的职工可选择购买公司的股票并享受如下待遇：1980年以前受雇的职工在离职时有权得到等于工龄年数的工资，这一收益可用来交换相同价值的公司股票。工人们可将买断收益的80％用于购买公司的股票，将剩余的20%兑换成现金。这一政策不但鼓励了企业职工积极参与私有化，还通过买断减少了私有公司的最终负担。因此，截止1986年底，Chilgener的大多数职工参与了企业的私有化。ENDESA也使用了类似的大众资本化方式。1987年政府向ENDESA职工优惠出售公司股份，职工通过预支买断收益购买了公司6.1％的股份；1987年10月ENDESA的股票被广泛出售，截至年底15000多个小投资者购买了ENDESA大约9％的股份；1988年，ENDESA的53.9％股份被转移到各类群体手中。
除了通过上述方式对公用事业进行产权改革，拉美各国政府还对私人购买国有企业资产的支付方式作了明确规定，允许现金支付、购买所购企业债券、申请贷款等多种方式，但对其比重作了相应规定。
