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德国水行业发展新动态

发布日期:2020-04-11 来源:南水北调与水利科技
  一、德国水业整体效能
  在德国,保障公众能够获得优质和充沛的饮用水供应是国家的任务。因此,水体保护同样作为国家重要任务,根据《欧盟水框架指令》的要求,地表水体和地下水除了特殊例外,到2015年底都要求达到良好状况。为了实现这个目标,跨部门的综合水体管理贯彻以下基本原则:流域统一管理、水体质量目标与排放限值标准结合、成本全涵盖和致因人负责原则、地表水和地下水综合管理、点源和面源污染整体考虑。在此框架条件下,饮用水供应和废水处理系统整体考虑,取水和废水排放都不得对水体状况产生明显不利影响。在政府水利工作中也不得导致水体退化。德国除作为丰水国较有利的资源状况外,高技术标准和水业界一系列自发措施,都对自然资源的保护做出了贡献。德国一共有18780个水源地保护区,占到国土面积的14%,为饮用水安全保障提供了屏障。监管和确保饮用水供应的法律基本规定主要基于《感染防治法》,以及《欧盟饮用水指令》和德国《饮用水条例》,通过明确细致的法律规定和技术标准,确保饮用水作为受最严格监管的食品。
  图一:2010年德国水利用状况
  (说明:公共水供应:5.1Mrd. m3,非公共水供应:28 Mrd. m3,未以利用:154.9Mrd. m3)[1]
  图二:德国公共饮用水水源发展变化
  (依次为地下水、泉水、隔岸过滤、富集的地下水、湖泊和水库、河水)
  在废水处理领域,德国同样也拥有很高标准。与许多其它欧盟国家相比,德国对废水几乎100%按照欧盟最高清洁处理标准进行。在饮用水供应和废水处理上,德国《水平衡管理法》规定首先必须要根据一般认可技术标准,对于直接排放废水的则要求按照当前技术状况标准。根据《欧盟基层政府公共废水指令》德国相应颁布有《废水条例》,对于监测种类和地点、分析和测量程序要求、具体监测项目以及处理结果数值都有明确规定。基于此,通过饮用水供应和废水处理领域的努力,对预防性的和综合全面的水体保护做出了重要贡献。在快速发展和日益复杂的工业社会中,政府往往只能提供基础性的法律要求,而行业的技术自我管理显得十分重要而有意义,这也体现了环境治理中政府与社会的合作原则。
  图三:公共污水处理厂排放质量改善趋势
  (以1992年为基准,蓝色为总氮,灰色为总磷,紫色为氨)

  图四:地方公共污水处理厂处理后废水排放中需氧量、总氨、总磷、总氮的发展趋势
  德国水供应和废水处理重要的效能特征是供排水的长期安全、优质的饮用水、废水处理的高技术标准、较高的客户满意度、在经济效率上谨慎地对待水资源。它们作为绩效管理的五个支柱理念予以重视。在全德国范围内,通过应用绩效管理,企业在整体能力方面都明显得到了提高。
  图五:供水服务客户满意程度发展趋势
  为了保持发展力,水业必须秉持高效率、成本全涵盖以及对客户透明三个重要指标。于此,绩效管理是个关键工具。决定绩效管理和核心指标工作成功的前提条件是信任、自愿和所收集数据的一致性和兼容性。因此,本行业的核心指标体系仍需继续予以完善。
  二、组织结构形式和经济效益分析
  因为德国是联邦制国家,法律上保障了基层很大空间的自治权。供水服务和废水处理是属于基层乡镇社区和其它公法机构职责内的公共民生保障核心任务之一。这样的任务定位决定了涉水企业的组织形式,参与部门以及必要的合作。基层的政府条例和各州州法通常对饮用水供应和废水处理有进一步详细规定,并定义为基层的职责任务。
  德国以公法性质(公营)和私法性质(私营)的企业形式拥有多样性的供水排水企业结构。水业机构通常分为政府经营(作为一般的基层行政)、单独经营(经济上独立)、公法性机构(经济和法律上独立的公营机构)、独立社团(基层政府控制的私营法律形式的企业)、委托经营/运营者模式/合作模式/PPP(公私合作伙伴)模式(设施运营交给私营运营商,公法上的职责保留在基层政府那里)这五种模式。同时,为促进供水和废水处理的运作效率,基层政府间还进行合作,并缔结成协会和联合体。而在私营企业形式冠以“有限公司”或“股份公司”的独立社团和合作模式中,大部分情形下基层政府持有优势股权。在2012年德国共有6065家供水企业,6900家废水处理企业。私营企业在饮用水供应领域保障60%供水,而公营企业在废水处理领域占主导,处理58%的废水。在运用PPP模式上,废水处理领域达到34%的比例,明显高于供水领域的20%。除了这些职责任务外,基层政府还要负责执行实施联邦和州的部分环境法律。基层水管部门负责审批废水设施、水处理设施、小型水处理设施、废水与雨水管道、水体使用以及在水源及泉水保护区的特别许可。同时负责监管与执行,以及负责区域内的水体维护。
  图六:公共水供应企业结构形式发展
  (左边为公营,右边为私企;灰色为企业数量,蓝色为供水量)
  图七;2010年德国供水企业的规模结构图
  (灰色为企业数量比例,蓝色为供水量比例)
  德国水经济领域是私营经济的最大项目委托方之一,因为水行业企业认识到,企业要长期保持高效率,必须要拥有行业顶尖知识和能力的专业员工,所以在很大规模上将规划和建造任务发包给外部企业。也因此,企业很早就开始持续投资到年轻员工的培训上,并根据自身需要多方面予以培养。
  图八:在公共供水和废水处理的投资发展
  (蓝色为供水,紫色为废水处理)
  费用、饮用水水质、环境专职监督员以及取水权利和排水权利都处于严格的法律监管下;成本涵盖也在法律上得到锚定。规范水行业的价格和费用主要是在《基层政府收费法》和各州的《基层政府条例》予以规定。在法律框架上,费用的制定主要依据恰当性原则、成本涵盖原则、禁止超过成本原则、消费者平等原则以及企业经营中的一些基本原则。而对水业的价格和费用监管则基于水业经营的公法和私法上的地位不同,分别处于行政法和反垄断法的不同程序审查监管中。同时,在饮用水中还包括取水费(税),但各州对此有不同规定,有的州(拜仁州和图林根州)没有规定。在废水处理费中也包括废水排放费(税),而它是联邦法律统一规定的。此外,一些州对于水源保护区和取水源头的农业护水措施规定补偿费,它也涵盖在供水成本中。最后,德国各州对供水和废水处理的经营税也有差异,一般给予供水企业减免型营业税优惠,而对废水处理行业,根据企业的不同性质,通常对于公营的废水处理豁免营业税,而私营的废水处理企业往往需要全额缴纳。整体上,饮用水和排水相关的费用涨幅多年来一直处于通货膨胀指数以下。对于客户来说,供应安全和饮用水水质是最具重要意义,对此收取恰当费用,几乎所有人都持认可态度。
  图九:水供应和废水处理价格发展与通胀率比较
  (灰色为通胀率,深蓝为供水,浅蓝为废水处理)
  图十:2012年废水处理成本结构
  (依次为:折旧、利息、人员、原料、剩余材料处理、废水费、其它经营费用、相关服务)
  区域特殊性和地区整体条件决定了本地的供水排水条件。水供应和废水排放由此一直都要求符合本地特色的解决方式。这个因素加上各州不同的法律规定,最终产生不同的费用和成本。在水消费和服务标准上,相比欧盟的其它国家德国消费者为其饮用水支出更少。
  三、重要任务和发展挑战
  与水交往中,现代化的、可持续性的要求一直在增加。这不只关系到饮用水供应和废水处理,需要以一种可持续的综合的水管理为目标的整体性要求变得越来越重要。除了饮用水供应和废水处理外,尤其是水体维护、水体保护、农业水利和沿海水体和洪水管理也属于日常水管理的任务。对于这些任务的社会优先性的变化不断影响着水利工作的侧重。当前,能源消耗和能源效率以及资源保护正日益成为焦点问题。一方面是水行业本身对可更新能源的利用比例不断提高,节能措施广泛实施;另一方面是其它能源开发对水体保护的影响,尤其是页岩气开发、生物能作物的精耕细作以及大量化肥农药的利用。因此而产生同水利的使用冲突,必须在社会整体框架下才能予以解决。尤其是,预防型水体保护作为社会政策任务在所有的管理决策中必须作为首要确保的目标。
  图十一:2012年德国水业设施中本身能源生产所点比重
  (灰色为自产,蓝色为外源)
  现代工业社会和日益精细的分析科学证明,越来越多的人造合成化学物质聚焦在地下水和地表水体中,比如药品、化妆品、工业化学品,它们对水体的影响在近些年越来越引起重视。当然,它对人类和环境的影响还需要大量深入研究才能有效应对。但基于预防型水体保护,这种挑战不可能单独通过水管理方来克服,必须要所有相关者的参与,包括生产者、使用者、消费者、政策层、行政管理以及供水排水经营者全面参与和合作。在处理合成化学物质上,原则上必须首先避免直接源头携入,比如对医院废水的分离处理、药品的回收系统、以及在人工合成化学品许可时就应考虑到水体保护利益。如果不能有效预防前提下,那就需要适用致污人担责原则。德国在对废水处理中强制规定第四阶段水处理以应对人工合成化学品问题上,业界认为对此仍缺少足够的知识支撑以及没有稳定的法律安全,反对声音较多。
  近二十年来,德国人均水消费下降明显,从1991年平均每人每天144升回落到2010年121升。人均水消费下降的主要原因是用水行为习惯的改变以及利用节水型器具。尽管如此,涉水企业必须为峰顶需求量保持相应的供给能力及与此相应的基础设施。因此,在政策上要求继续减少日常水消费对于丰水的德国没有更多意义了。另外,在德国工业领域的用水,94%是自己抽取的,而英国、荷兰和奥地利在这方面都只在20%左右。
  图十二:德国人均用水量发展(单位为升/每人每天)
  除一直下降的人均水消费量外,人口变化和气候变化对德国水行业是巨大的挑战。人口老化、减少以及人口移动对水经济是挑战之一,预计到2060年德国人口将从现在的8000万下降到7000万左右,同时65岁以上老龄人口将占到三分之一强。在气候变化方面,夏天将变得炎热和干旱,冬天将潮湿和升温,极端气候现象将日益增加。德国水业针对这些挑战,根据不同自然条件通过努力寻找相应的解决方案,特别是在经营中引入安全管理、风险管理和危机管理等制度和措施。水行业需要以大量的技术、经济和学术上的知识和实践导向型的研究,来应对这些挑战。
  作者简介:沈百鑫,德国亥姆霍兹环境研究所研究员,研究方向:中国、欧盟和德国的水体保护法律比较。